白城海綿城市建設PPP模式項目實踐創新報告
PPP模式試點核心價值：過程分享
作為全國首批16個海綿城市建設試點之一，白城市有責任和義務及時總結提煉試點推進過程中的各種成功的經驗模式和失敗的教訓，以期讓其他更多城市少走彎路。這也是對《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》中“盡快形成一批可推廣、可復制的示范項目，經驗成熟后及時總結宣傳、有效推開”指示精神的貫徹執行。為總結白城市海綿城市建設PPP項目的經驗成果，為后續同類項目的運作提供借鑒參考，現將白城市海綿城市建設PPP項目的概況、運作流程及特點報告如下：
一、項目概況
白城市海綿城市建設PPP模式項目全稱為：
白城市海綿城市建設老城區積水點綜合整治與水環境綜合保障PPP項目（以下簡稱“本項目”）。
本項目實施機構為：白城市住房和城鄉建設局（經白城市人民政府授權）。
本項目中標單位為：中國建筑第六工程局有限公司（青島冠中園林綠化有限公司）聯合體（以下簡稱“中建六局”）。
（一）建設內容
按照住房和城鄉建設部要求，白城市住房和城鄉建設局與北京建筑大學（海綿城市規劃咨詢機構）篩選出南干渠匯水（排水）分區，采取PPP模式建設。本項目占地7.63平方公里，計劃投資13.95億元，實施164個子項工程建設。其中：存量86項（管網19項、建筑與小區52項、公園廣場3項、道路12項），投資5.95億元；新建78項（管網35項、建筑與小區30項、公園廣場1項、道路12項），投資8億元。
（二）交易結構
本項目需要投資8億元（新建項目）。其中：資本金為1.6億元（注冊資本金全部來源于資本金，其中政府方占股10%，出資0.16億元，社會資本方占股90%，出資1.44億元）；項目公司融資6.4億元。目前，中建六局已與中國農業銀行、中國建設銀行等金融機構對接，并與中國農業銀行簽訂融資框架協議，確定使用中國農業銀行基金1.28億元、中國農業銀行貸款6.4億元，資金隨工程進度陸續注入。若項目公司融資出現困難，社會資本方需提供必要的增信措施。
（三）運作模式
本項目采用新建與存量打包，其中新建項目采用建設——運營——移交模式進行投資、建設、運營和維護。存量項目采用委托運營模式，PPP項目合作期開始后即開始運營、維護。整體采用“政府付費”模式進行付費。
（四）風險分配
項目風險分擔以風險最優分配原則為核心，項目建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本方承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本方合理共擔。
分擔原則：風險應由最有控制力的一方承擔；風險分擔與所得收益相匹配；風險分擔與投資者參與程度相協調；承擔的風險要有上限；有承擔風險的意愿。
（五）招標標的
本項目合作期限為15年，包括1年建設期和14年運營期。本項目資本金內部收益率不高于6%，貸款利率按現行中國人民銀行5年以上貸款基準利率4.9%記取。按國家、吉林省定額，并參照其他海綿城市建設試點落地城市經驗數據計算得出，白城市政府在可用性服務費、運維費用上需年支出1.11億元（低于國家、吉林省定額標準）。中建六局實際上的中標金額為1.04億元（采用“政府付費”模式付費）。
（六）績效考核
白城市住房和城鄉建設局委托北京建筑大學編制了《白城市海綿城市建設PPP項目績效考核辦法》，包括海綿城市建設和常規設施養護2項工程以及相關考核輔助監測系統，以確保PPP項目建設模式在運營期內達到可用性。同時，白城市住房和城鄉建設局還組建了科級建制的白城市城市基礎設施建設PPP項目績效考評管理辦公室，負責對項目公司的日常運營進行績效考核工作。該辦公室為事業編制，共有8名工作人員，領導職數為1正2副，工作人員全部為社會公開招聘，包括市政、給排水、園林綠化等相關專業技術人員。
1.考核形式與計分方法。
考核采用按月日常考核、按季度定期考核和不定期抽查相結合的方式。考核實行打分制，滿分為100分。日常考核，按每月隨機抽取10%的項目進行檢查，年內完成所有項目檢查工作。季度考核，按照每月考核加權平均；年度考核，按照季度考核分值加權平均。考慮運維內容的季節差異較大，確定各季度考核得分占年度總得分的權重為：一季度占8%，二季度占40%，三季度占40%，四季度占12%。
2.考核目標體系。該項目的考核目標共有5個，分別是：
（1）雨水總量控制目標
老城區片區內年徑流總量控制率要求達到80%，新城區要求達到85%；年SS（固體懸浮物濃度）削減率要求達到40%。
（2）水質標準
公園、建筑與小區濕地等雨水水質凈化設施的出水指標，要求達到地表水四類水質標準。
（3）雨水管渠系統結構性和功能性缺陷治理
雨水管渠疏通率要求達到100%，污水混接率為0。徑流污染控制標準方面，截流小于1年一遇，實際降雨產生的徑流進入天鵝湖泄洪區溢流次數，每年不超過2次。
（4）排水要求
綜合排水能力達到2年一遇排水標準；超標降雨，實現20年一遇不發生嚴重積水或內澇。
（5）運維內容
包括雨水生態設施景觀綠化、雨水設施檢修與更新、雨水設施日常管養、公園濕地及景觀養護、雨水管渠系統維護等方面的運營和養護。
（七）可用性服務費支付標準
運營期內，如項目公司連續兩次績效考核結果得分低于70分，白城市住房和城鄉建設局依下列公式支付當年及以后年份的可用性服務費，直至績效考核結果得分不低于70分的年份：
當年可用性服務費支付金額 = 當年可用性服務費金額×90%
科普公園內景觀水體水質，天鵝湖公園濕地出水水質必須滿足績效考核辦法制定的相應的水質標準，積水點個數必須滿足績效考核辦法制定的相應的排水能力要求標準。若上述子項水質不達標，則甲方有權依下列公式支付當年及以后年份的可用性服務費：
當年可用性服務費支付金額 =當年可用性服務費金額×（1－n×5%），其中n＝水質不達標子項數量+積水點個數。
（八）運維費用支付標準
運營維護服務費=年度運營維護成本×（1+合理利潤率）×績效考核系數
當項目公司考核得分達到或超過政府設定的優良分數線85分時，績效考核系數為1；考核分數低于60分時，績效考核系數為0；考核分數處于60～70分之間時，績效考核系數為0.7；考核分數處于70～85分之間時，績效考核得分為0.7+0.3×（考核得分-70）/（85-70）。二、效益分析
經過2年來的實踐，白城市住房和城鄉建設局充分認識到了PPP模式運作的幾點好處，具體體現在以下五個方面：
（一）可降低項目建設運營成本
PPP模式運作項目依靠利益共享、風險共擔的合作關系，可以有效地降低項目的整體成本。根據本項目的物有所值報告，采用政府部門獨立開展項目的建設運營（PSC）和采用PPP模式運作進行比較分析，本項目（PSC）值為120951萬元，PPP值為112052萬元，PPP值少支出8899萬元。以本項目的道路、路燈、排水運營維護為例，采用PPP模式，白城市住房和城鄉建設局與社會資本方簽訂的合同約定為每年由政府付費排水設施，運維期間政府每年按考核指標的完成程度打分付費，可以確保該設施的完好程度，而采用政府部門獨立運作方式，政府部門須再增加維護管理人員工資費用300萬元，工程用車費用80萬元以及增加工程維護設備等，從而使年維護費用由1400萬元增加到1780萬元，才有可能進行正常運營。至于建立有效的指標考核體系，確保運維效率，使政府部門運維體系市場化，尚有待建立。多年來的實踐證明，僅靠政府部門的內部整改以達到市場化的運營模式效率，很難實現。由于白城市政府部門（市政維護處），人員老化、嚴重缺編、設備陳舊、缺損，造成現有市政設施不能及時地維修養護，設施的使用年限大幅縮短，不能達到設計使用壽命。根據道路的實際使用年限測算，每個建設周期由15年縮短為10年，兩個建設周期內須增加一個周期，直接造成了政府基礎設施建設投資大幅度增加，增加地方財政壓力。
（二）可使基礎設施品質得到改善
一方面，參與PPP模式運作項目的社會資本方，通常在相關領域積累了豐富經驗和技術。社會資本方在特定的績效考核機制下，有能力提高服務質量。另一方面，PPP模式運作下，社會資本方的收入和項目質量直接掛鉤：政府付費的項目，它會根據項目不可用的程度，或未達到事先約定的績效標準而扣減實際付款（付款金額在項目開始時約定），就使社會資本方有足夠的動力不斷提高服務質量。基于海綿城市建設的特點，建立相應的指標考核體系，能夠按監管考核指標的評分高低按效付費，從而達到對社會資本方進行系統的完整的績效考核目標，保證公共設施的有效使用。為此，白城市住房和城鄉建設局選擇了一個匯水分區系統，作為PPP模式運作項目的試點。本項目中既有新建項目，也有存量項目。除要求新建項目按時按質完成外，白城市住房和城鄉建設局對打包項目制定了運營14年的績效考核指標體系，包括道路路燈、綠化、地下管網的維修養護時限、達到的標準、建筑與小區的硬化，排水、綠化的養護和更新等。運營期滿，社會資本方要向政府移交一個完好的公用設施項目，政府每年要進行兩次考核，并按考核結果付費，不合格的必須限期整改。例如雨水管網，白城市住房和城鄉建設局制定的指標是每年清掏一次，每公里管網清掏費用為800元。在雨水管網的末端出口設監控系統，這就意味著如果社會資本方雖然進行了清掏，但由于清掏質量不合格引起出口末端水質不合格，也要作為扣分處理，不能全額付費。
在建筑與小區的運營維護的指標績效考核中，白城市住房和城鄉建設局設立了管線清掏、硬化路面的定期更換、綠化景觀設施的日常養護等指標，每年考核一次，按考核計分比值付費，從而改變了居住小區由于施工隊偷工減料造成隱蔽工程質量的不合格、物業棄管造成設施得不到及時維護而縮短設施使用年限的狀況。為了對社會資本方進行有效的監督，白城市住房和城鄉建設局還專門設立了PPP模式運作項目監督辦公室，專門負責對PPP模式項目進行監督和考核，改變了政府過去在服務和監督過程中既當“裁判員”又當“運動員”、致使監控難以落到實處的局面。
（三）可有效遏制工程在招投標建設管理等方面的腐敗現象
在PPP模式的頂層設計上，住房和城鄉建設部、財政部相繼出臺了一系列的政策和法規。與此同時，由于PPP模式項目資金需求量大、融資成本高、融資能力要求高，只有技術和管理能力較強的國企、央企、民企才能參與，可有效地遏制綜合能力不強的企業惡意低價中標。在工程管理方面，由于中標企業既要建設又要組織運營維護，如在建設期工程質量不達標，將會增加其運營期的成本。如此一來，社會資本方將會更注重建設期的工程質量，確保運營期的成本最小化。而在政府傳統模式下，由于施工企業只負責建設期建設，且質量保質期僅為兩至三年，沒有運營期的責任，不但給政府管理帶來極大的風險，同時也容易在工程管理方面滋生腐敗現象。
（四）通過充分的市場測試，積極吸引信譽好、施工能力強、資金實力雄厚的企業來白城投資海綿城市建設
主動上門宣傳白城市海綿城市建設PPP模式項目，通過多方努力、溝通協調，以新聞發布會形式召開了白城市海綿城市建設PPP模式項目招商推介會。同時，請住房和城鄉建設部、吉林省住房和城鄉建設廳相關領導、專家幫助推薦、幫助把關，讓那些魚目混珠、真假難辨、以次充好的投機、掛靠企業，沒有機會進入白城市海綿城市建設市場。最終，確定了10家實力雄厚的央企、上市公司、民營企業入圍。
（五）可減少政府干預，有效促進政府管理職能轉變
在傳統政府管理模式下，政府需要組織專門的臨時工作團隊，負責組織項目設計與工程的現場管理，項目建設完成后移交給政府下屬事業單位或國有企業負責日常運營。由于工作團隊基本上是臨時抽調人員，從技術、專業等方面缺乏項目運作經驗，必然導致效率低下、資源浪費。采用PPP模式，相應地可減少政府管理機構人員的數量和管理成本，由于項目制定了嚴格的績效指標考核體系，政府管理部門可以把工作的重點從工程管理轉移到績效監督考核方面來，從而有效實現了政府職能的轉變，還大幅度降低了管理成本。
三、存在問題及對策建議
然而，世事無絕對。任何一種模式，有其優勢，自然也會存在劣勢。比如PPP模式，在推進中也有亟待解決的問題。具體而言，主要存在以下幾點：
（一）PPP模式項目復雜的交易結構可能會降低效率
PPP模式項目復雜的交易結構，需要政府部門和社會資本方建立與PPP模式相匹配的專業能力。現階段，國內相關方面的能力欠缺較為明顯，現狀的改善還需要較長時間。交易結構的復雜性，可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發生一些不可預料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在政府部門內部意見不一致，在一定程度上會降低效率。解決辦法是，政府部門可聘請專業的PPP咨詢機構為項目提供專業的咨詢服務，確保項目合法合規、高效高質量地落地實施。
（二）PPP模式運作項目的長期合同，缺乏足夠的靈活性
為了項目長期運行穩定，PPP模式運作項目的合同可能會比較嚴格，如此一來勢必會導致其靈活性不夠。政府部門或社會資本方在起草合同的時候，很難將未來的動態變化充分考慮進去，合同條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目后期管理不能因時制宜，只能遵照合同條款執行。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一方面，在項目前期盡最大努力做好整個項目全生命周期的規劃，通常政府部門需要聘請具有豐富PPP模式項目經驗的咨詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估并可以在公共部門和民營機構間實現最優分擔。同時，還要確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價。當然，這些前期工作勢必產生不菲的成本。另一方面，在起草合同時，前瞻性地保留適當的靈活性，此舉無疑也會適當增加成本。首先，來自投資的不確定性增加而產生的風險溢價。其次，來自將來需要改變對社會資本方的激勵機制而產生的支出。不過，解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的投資回報率，防止出現過高的投資回報率。
以上為本項目的概況、特點及可資借鑒參考的經驗，后續白城市住房和城鄉建設局將遵守適用法律法規及本項目相關合同，對本項目進行監督、考核。組織項目公司報送工程結算評審資料，進行初審，配合財政部門進行工程結算評審。組織項目招標工作，確定勘察、設計、監理單位。項目合作期滿，配合國資等部門辦理資產移交。依據績效考核結果，按期準時將可用性服務費及運維績效服務費打入項目公司指定賬號。
李德明 （白城市住房和城鄉建設局黨委書記、局長）